四、 我国行政程序法的价值之二：追求行政公正 秩序概念所关涉的乃是社会生活的形式而非社会生活的实质-------消除人际关系中的随机性并不能够为人们在预防某个政权运用不合理的、不可行的或压制性的规则方面提供任何保障性措施。
关键词: 国家管理体制。特别行政区制度的二元结构分析框架，从法的形式、变迁、效力三方面影响着对特别行政区制度的理解，从理论上解释了特别行政区制度的名与实、动与静、微观与宏观三方面的有机统一。
具体化的特别行政区制度则是在特别行政区内依法建立和运行的各项具体管理制度。内地与两个特别行政区分别签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》随后陆续签署了若干补充协议，为促进内地与特别行政区的经济协调发展确立了法律框架。在法的形式方面，特别行政区制度的二元结构体现了特别行政区制度名与实的统一。伴随着特别行政区制度在香港、澳门的成功实践，学者和实务工作者对特别行政区制度展开了广泛而深入的研究，形成了大量研究成果。两个特别行政区的立法机构也分别制定、修改了数百部特别行政区内部的法律。
为贯彻落实一国两制方针，实现国家统一，国家制定了《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》。特别行政区制度已成为我国维护国家主权、安全、发展利益，实现香港、澳门长期繁荣稳定的重要保障。8 这种现象表现为法律高于法规但实效可能不及法规。
也可参见陈云生：《宪法监督司法化》[M]，北京大学出版社2004年版，第501页。宪政的名并不重要，我们没有理由为宪政的名而引起无谓的争论从而影响宪法实施的是。构建合宪性审查制度需要满足三个要件，即成文宪法、宪法至上以及任何组织或个人不得有超越宪法法律的特权。22 梁治平：‘民间、‘民间社会和Civil Society[J]，载于《当代中国研究》2001年第1期。
21 或许是已经意识到人民同意的重要性，所以新的民族国家不只是通过代表和表达‘民意或者‘人民的意愿而获得合法性，它也通过宣称了解和掌握了社会—历史的发展规律或所谓人类发展的普遍真理来主张其合法性。16按照施密特的理论，宪法产生于制宪权权力和政治权威的决断，如果这种权力和权威受到承认，宪法就具有正当性。
宪法政策化的弊端明显，政策化的宪法是很难使我们产生贯彻实施宪法的真正追求……会导致重视宪法形式意义的存在超过对宪政的真正追求。43一般认为，司法审查（judicial review）属于合宪性审查（constitutional review，或称作违宪审查）的一个形式。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。我国制宪史始于日俄战争（1904年）以后，当时的制宪运动分为两派，一是维新派所倡导的君主立宪运动，认为立宪能够救亡图存、富国强兵。
4本文并不打算对上述宪政问题的论争加以评析，而是试图避免宪政的话语之争，尝试把宪政问题从意识形态的高度拉下来回归自由而切实的学术讨论，让宪政论争回归宪法常识。48 八二宪法颁行以来，学者们对于中国引入合宪性审查制度，提出了审查主体的多种路径：宪法委员会审查制、宪法法院审查制、最高人民法院审查制和全国人大宪法委员会和最高人民法院违宪审查庭并行的复合审查制等。宪法学者们对于宪政的定义并未达成共识。70而宪政的实质是——限政，也是要把权力关进笼子里，将政府所有权力的行使都纳入宪法的轨道，并受宪法的制约，使政治运作进入法律化理想状态。
这也是实现宪法之治的理想图景，宪法之治的目标价值在于富强、民主、文明。宪法作为法律之法律，其价值在于对公民权利的保障，衡量法律对公民权利的限制是否适当。
政府并非在任何情形下都是人民的盟友，但亦未必是其天然的敌人······政府和人民的关系既不应该是极端的对立，亦不可能全然和谐，而是一种建立在文化与共识上的平衡。宪政就是让《宪法》运作起来，使《宪法》得到充分实施，使其实际发挥根本法的效用，成为具有权威性和稳定性的社会基本行为准则。
35 《孟子·离娄上》 36《历代刑法考·刑制总考三》，中华书局1985年版，第34页。9 刘茂林：《中国宪法导论》[M]，北京大学出版社2009年版，第51页。参见蔡定剑：中国宪法司法化路径探索[J]，载于《法学研究》2005年第5期。在第九项 推进法治中国建设的决定中，提出维护宪法法律权威56 梁治平：法治：社会转型时期的制度建构──对中国法律现代化运动的一个内在观察[J]，载于梁治平：《法律何为》，广西师范大学出版社2013年版，第103页。63 最高人民法院于2001年8月13日公布了法释【2001】25号《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》，指出：陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。
而宪法无用的观念更会影响到人们对其他法律有用的看法。宪法实施本乃道德无涉的制度技术及操作问题，而不是大是大非姓资姓社的问题。
18 孙关宏著：《政治学概论》[M]，复旦大学出版社2003年版，第54－63页。唯有如此，宪法之治才成为可能。
宪政也是一个过程（process），是宪法制度（制宪、修宪、行宪）具体运作的过程，也是《宪法》发展的过程，不断讨论宪政，认识宪政，促使宪法变得更为良善（toward a better constitution）。汉密尔顿曾叩问道，人类社会是真正有能力通过思考和选择来建立良好社会，还是注定他们永远要靠运气和暴力来决定他们的国体。
47然而人大常委会始终保持沉默的姿态与宪法文本对于全国人大常委会对法律的合宪性审查的留白，显然是我国宪法研究有待进一步开展的领域。26 对于宪法之上有没有法宪法是不是法（或者说为什么宪法是根本法）的探讨，请参见夏勇：中国宪法改革的几个基本理论问题[J]，载于《中国社会科学》，2003年第2期。他直言行政只能在一个国家持续性制度，依赖其服从的法律规范来行使权力。建立有限政府是宪政精神之所在。
（2）名义性（nominal）的宪法。所以现实生活中，法律的效力等级与规范等级常常不能一致甚或相悖。
自香港回归以来，全国人大常委会曾先后四次对《香港基本法》作出解释（分别就居港权问题、香港政制发展、补选行政长官任期及香港对外事务进行释法）。全国人大作为最高国家权力机关，行使《宪法》第62条授予的立法权，在宪法原则和宪法规定的基础上制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。
人民为什么要制定宪法？近代宪法自其在西方肇端伊始，主流的制宪理念一般是，宪法是为规范政府权力、防止任何政府权力之专断、保障个人权利与自由而制定。79 重提宪法常识的意义就在于唤起公民对宪法的关注，通过讨论宪法问题以厘清思路，避免宪法观念的混淆，从而解决当下宪政问题的目标及路径之争。
82同样，实现依宪治国的最大威胁不仅是思维僵化、消极冷漠的政府，亦不在于宪法不完备或法律有缺陷，而是公民的漠不关心。历史的前进是以无数人的被淘汰和未被淘汰为代价向前发展的。将宪政诉诸道德化的意识形态只会把复杂问题简单化，宪法实施乃至宪政本来是道德无涉的制度技术及操作问题，而不是大是大非的姓资姓社问题。但并不是所有《宪法》都可以承载着组织共同体的价值共识，而只有通过理性协商、全民讨论并借由一套缜密的立宪程序外化而成的宪法，才能凝聚全民最大的共识，并具有最强的稳定性、权威性。
24 从《宪法》序言来看，我国确立了社会主义制度，无产阶级专政得到巩固和发展，取得了中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业等成就。实践中，我国宪法也主要通过立法的具体化来适用。
宪法实施和宪政的要义都是宪法至上，但诚如卢梭所言真正的宪法并非铭刻在铜鼎或大理石碑上，而是写在其公民的心中。法律的生命在于其实施，有制定法律但无实施法律，法律便成一纸空文。
参见刘爱龙：从民本到人本：中国宪政现代化的创造性转型[J]，载于《金陵法律评论》，2008年第2期。39民主国家与专制国家的宪法的最大区别就在于，民主国家宪法的权利在受到侵害的时候可以得到救济，而这一切在专制国家里几乎不可能。
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